5月24日，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，進一步加強河湖水域岸線空間管控。《意見》提出，光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項目的，要科學(xué)論證，嚴格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可結(jié)合實際依法依規(guī)對各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。

隨著“雙碳”政策的落實與推進，我國光伏產(chǎn)業(yè)進入迅猛發(fā)展階段，數(shù)據(jù)顯示，2021年我國光伏新增裝機量約5488萬千瓦。其中，水面光伏電站因為不占用土地資源、可減少水量蒸發(fā)、可兼顧漁業(yè)養(yǎng)殖，是業(yè)內(nèi)較受歡迎的光伏項目模式。

“水面光伏電站”，一般是指在水塘、中小型湖泊、水庫、蓄水池、采礦塌陷區(qū)形成的水域等水面上建立的光伏發(fā)電站。專家指出，由于水面的光反射率大于（山）地面，且水有冷卻作用，在同等條件下，相比屋頂或地面光伏發(fā)電系統(tǒng)，水面光伏系統(tǒng)的整體發(fā)電量高出10%-15%。憑借許多優(yōu)點，水面光伏電站在許多“光伏+”項目中占據(jù)重要地位，不少地區(qū)都有重大水面光伏項目上馬建設(shè)。

而《指導(dǎo)意見》出臺后，行業(yè)對于水面光伏項目是否違反規(guī)定開始進行評估，存量以及在建項目都受到了影響?！吨笇?dǎo)意見》提出了三個“不得”：不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全。法律行業(yè)人士表示，根據(jù)法律不溯及過往原則，正常情況下，合規(guī)的存量或者已批復(fù)項目不會受到影響。

水利部相關(guān)工作人員表示，具體哪些地方能夠建設(shè)光伏，這沒有辦法統(tǒng)一固定下來，理應(yīng)根據(jù)實際情況來。《指導(dǎo)意見》不是要一刀切，像湖泊周邊、水庫庫汊這些對防洪影響較小的水域范圍，交由地方來論證、決定。水面光伏電站在建立前期應(yīng)按照程序去進行防洪評估，沒有的應(yīng)去補辦。符合條件的可以繼續(xù)保留，不符合條件的應(yīng)逐步拆除退出。

目前，水上光伏電站主要分為打樁式和漂浮式，3米以內(nèi)淺水區(qū)以“固定打樁+固定支架式”為主，輔以少量“固定打樁+跟蹤支架式”；深水區(qū)漂浮式（約3~10米）還尚處于示范階段，是未來水面光伏的重要發(fā)展方向。

然而，受制于技術(shù)條件，很多水面光伏項目方案還需要多方反復(fù)評估。對于大型水面光伏項目來說，建設(shè)的主要難點是浮體的固定，水流、風(fēng)浪及水位升降對浮體影響很大，固定不好會發(fā)生漂移或碰撞等問題。此外，水面光伏電站受環(huán)境限制，潮濕、高溫的環(huán)境容易產(chǎn)生水蒸氣，組件會受水汽和水汽中的鹽分危害，高濕、浪涌波動頻繁也會使光伏組件產(chǎn)生PID效應(yīng)，導(dǎo)致隱裂問題。此外， 接入電網(wǎng)也是重要問題，許多水面光伏項目占地面積廣、鋪設(shè)組件多、發(fā)電量大，這給電網(wǎng)的穩(wěn)定運行帶來了諸多挑戰(zhàn)。

光伏項目建設(shè)需要占用大量土地，而我國耕地面積有限，屋頂資源面積較小，水面光伏項目可用面積非常廣闊，加之復(fù)合效益，許多地區(qū)大量發(fā)展水面光伏項目。然而，在河道內(nèi)建設(shè)光伏項目，會改變河段原來的流場邊界、流暢特征、水流泥沙運動特性、河床的沖淤形態(tài)，影響河勢穩(wěn)定，阻礙河道行洪，電站施工過程中也可能會對堤壩安全、防汛、水質(zhì)、船舶航行等方面造成不良影響。在水庫內(nèi)建設(shè)水面光伏項目，施工過程中也可能對壩體安全、水庫水質(zhì)、水體自凈能力、水生態(tài)環(huán)境等方面造成不良影響。違法違規(guī)將光伏發(fā)電項目建在河道、湖泊灘地和水庫庫區(qū)，將造成無法避免的諸多隱患。

為規(guī)范行業(yè)行為，合理管控水面光伏項目，水利部在今年2月份啟動了該文件的征求意見稿，部分地區(qū)也因此收緊或者暫停了涉水光伏的相關(guān)審批。值得注意的是，水利部新文件實際上只給出了一個大的規(guī)則框架，“河道、湖泊、水庫”究竟如何定義以及湖泊周邊、水庫庫汊地區(qū)建設(shè)風(fēng)光項目如何科學(xué)論證，針對具體項目的批復(fù)可能還需要視各地主管部門執(zhí)行規(guī)則為主。但具體到項目開發(fā)層面，問題可能更為復(fù)雜。

可以明確的是，在涉及河道行洪、防洪安全、生態(tài)安全等功能的區(qū)域是堅決禁止的，未來涉水項目將更多傾向于灘涂、采煤沉陷區(qū)、坑塘水面以及養(yǎng)殖池、部分自有水庫等水面區(qū)域。

水面光伏項目存在涉水的特殊性，其涉水用地合規(guī)需重點關(guān)注。在項目建設(shè)前，應(yīng)向水務(wù)局核查項目選址是否涉及紅線區(qū)域并注意避讓，并且一定要落實好防洪評審意見、水土保持批復(fù)等水務(wù)部門的常規(guī)審批文件。

隨著政策的逐步出臺與落實，水面光伏的審核標準正逐步走向規(guī)范化與標準化，盡管部分地區(qū)還存在“一刀切”的問題，但這種現(xiàn)象正逐漸被糾正。業(yè)內(nèi)人士建議，在堅守生態(tài)紅線、不改變原用地性質(zhì)的前提下，應(yīng)明確水面光伏項目的適用規(guī)范，為因地制宜建設(shè)漁光互補、鹽光互補等具有綜合經(jīng)濟社會效益的光伏復(fù)合項目提供便利。